Propositions de réforme législative visant à améliorer la surveillance civile de la police militaire

Autorité du Vice-chef d’état-major de la défense (VCEMD) de donner des directives au Grand Prévôt des Forces canadiennes (GPFC)

N° 15: Les paragraphes 18.5(3) à 18.5(5) de la Loi sur la défense nationale devraient être abrogés. Pour plus de clarté, l’article 18.5 de la Loi sur la défense nationale devrait être modifié afin de préciser que la supervision et l’autorité générales du vice-chef d’état-major de la défense (ou du ministre de la Défense nationale si la recommandation n° 13 est mise en œuvre) de donner des directives ou des lignes directrices générales ne comprennent pas le pouvoir de donner des directives concernant des décisions spécifiques en matière d’application de la loi dans des cas particuliers.

• La common law exige que la police, lorsqu’elle mène des enquêtes, soit à l’abri des directives gouvernementales (R. c. Campbell & Shirose 1999 CanLII 676 [CSC]).
• Cette modification est nécessaire pour protéger l’indépendance des enquêtes de la police militaire (PM) en retirant le pouvoir du VCEMD d'assurer la direction du GPFC à l’égard d’enquêtes précises.
• Cette modification rétablirait la position et le statut initiaux du GPFC au moment de l’adoption du projet de loi C-25 en 1998 (c.-à-d. avant le projet de loi C-15 en 2013).

Cette question ne se pose pas pour les autres services de police, car il n’y a pas d’autorité législative comparable permettant de diriger des enquêtes policières spécifiques à l’égard d’autres services de police.

Qualité pour faire des plaintes pour ingérence

N° 16: Le paragraphe 250.19(1) de la Loi sur la défense nationale devrait être modifié pour préciser que « [t]oute personne, y compris tout officier ou militaire du rang, qui croit, pour des motifs raisonnables, qu’un officier ou un militaire du rang ou un haut fonctionnaire du ministère a commis une ingérence inappropriée dans une fonction de nature policière » peut déposer une plainte d’ingérence auprès de la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire.

• Il est nécessaire de préciser que l’ingérence comprend une ingérence inappropriée dans toute fonction de nature policière.
• Le libellé actuel de la Loi sur la défense nationale (LDN) pourrait donner l’impression que l’ingérence dans toute activité de la PM autre que la conduite d’une enquête (p. ex. la conduite d’une arrestation ou d’une fouille et d’une saisie) serait acceptable.
• De plus, la disposition actuelle empêche la CPPM d’enquêter sur les allégations d’ingérence inappropriée signalées par des personnes qui ne sont pas membres de la PM, comme les victimes d’un crime ou les membres de la PM qui ne sont pas les enquêteurs ou les superviseurs de l’affaire en question.
• Un autre problème du régime actuel est qu’il repose uniquement sur la volonté des enquêteurs ou des superviseurs de la PM de signaler l’ingérence, une volonté qui peut varier selon, entre autres, leur propre tolérance à l’ingérence ou leurs craintes de représailles, comme l’ont exprimé certains membres pendant nos séances de consultation.
• Il est essentiel que le système de plaintes pour ingérence soit élargi afin de protéger pleinement l’indépendance et l’intégrité des membres de la PM dans toutes les fonctions de nature policière.

La plainte pour ingérence est propre à la police militaire.

Consultation avant le dépôt de la loi

N° 75: La Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire et les acteurs clés du ministère de la Défense nationale et des Forces armées canadiennes devraient tenir des consultations régulières avant le dépôt de projets de loi ou l’adoption de règlements ou de changements de politiques ayant une incidence sur la Commission d’examen des plaintes concernant la police ou la partie  IV de la Loi sur la défense nationale.

• La CPPM devrait être à la table lorsque les changements touchant son mandat sont abordés, car elle possède une expertise dans la surveillance civile de la police militaire. Cette consultation est conforme à la reconnaissance par le gouvernement du Canada de la valeur d’une consultation et d’un engagement vastes et transparents avec les Canadiens et les experts dans l’élaboration de politiques, de règlements et de lois.
• Bien que la LDN ait été modifiée à plusieurs reprises depuis 1998, la CPPM n’a jamais été consultée au sujet de ces réformes législatives. Par conséquent, la CPPM n’a jamais eu l’occasion de proposer des changements pour améliorer le système de surveillance de la PM, ou, au minimum, suivre les développements en matière de surveillance policière, particulièrement avec les modifications législatives à la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada(Loi sur la GRC) qui ont considérablement élargi les pouvoirs de l’autre organisme de surveillance civile de la police relevant de la compétence fédérale (la Commission de la GRC).
• Cela aurait permis d’éviter la situation dans laquelle nous nous trouvons, c’est-à-dire que la CPPM est l’un des organismes de surveillance civile de la police les plus faibles au Canada.
• La CPPM n’a pas été officiellement informée des changements législatifs potentiels qui pourraient avoir une incidence sur son mandat ou son calendrier, malgré des demandes répétées. Toutefois, on a demandé à la CPPM de commenter une prise de position concernant la recommandation n° 16 du juge Fish et la CPPM a présenté sa soumission au Cabinet du JAG (CJAG) le 31 mars 2023.

S.O.

Exigences en matière de divulgation de documents

N° 76: La Loi sur la défense nationale devrait être modifiée pour exiger que le Grand Prévôt des Forces canadiennes, les Forces armées canadiennes et le ministère de la Défense nationale soient tenus de divulguer à la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire tout renseignement qui relève d’eux ou est en leur possession que la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire considère comme pertinent à l’exécution de son mandat.

En ce qui a trait aux renseignements visés par une revendication du secret professionnel de l’avocat, la présente recommandation est assujettie au résultat des discussions mentionnées à la recommandation n° 79.

• Il n’y a pas de droit législatif explicite aux renseignements en cas de plainte pour ingérence ou d’enquête d’intérêt public. La CPPM a dû compter sur la bonne volonté des Normes professionnelles (NP) pour la divulgation à l’égard de ce type de procédures, et le processus est long et pas toujours fructueux.
• La CPPM a aussi souvent besoin d’avoir accès aux dossiers pertinents de la PM lorsqu’elle doit prendre des décisions concernant les demandes de prolongation de délai pour déposer des plaintes et sur la question de savoir s’il faut invoquer la compétence d’intérêt public de la présidente.
• La CPPM a rencontré une résistance croissante à ses demandes pour obtenir les renseignements pertinents de la part du GPFC (récemment dans les dossiers de la CPPM n° 2023-006, 2022-025A&B et 2016-027).
• La CPPM ne peut accéder facilement aux renseignements nécessaires pour effectuer ses examens et ses enquêtes, ce qui réduit son efficacité et sa pertinence en tant qu’organisme de surveillance.
• Un droit d’accès clair et général aux renseignements pertinents, où la CPPM est l’arbitre de la pertinence, est nécessaire pour garantir l’accomplissement efficace du mandat de surveillance de la CPPM.
• Le service de police dont la CPPM assure la surveillance ne devrait pas être celui qui décide quels renseignements sont pertinents à une décision que l’organisme de surveillance a le mandat de rendre, un principe reconnu à l’égard de la CPPM par la Cour fédérale du Canada dans Garrick et al c Amnistie internationale Canada, 2011 CF 1099 (CanLII), au para 97 : « en fin de compte, un principe doit être respecté : il appartient à la Commission, et non au gouvernement, de déterminer quels documents sont pertinents à l’enquête. S’il en était autrement, la Commission serait à la merci de l’organisme faisant l’objet de son enquête. Ce n’est évidemment pas l’intention du législateur. » (Le juge De Montigny)
• L’obligation de divulgation devrait s’appliquer explicitement à l’ensemble des FAC et du ministère de la Défense nationale, puisqu’ils ne se considèrent pas liés par l’obligation de divulgation du GPFC en vertu du paragraphe 250.31(2) de la LDN. Une conséquence est que certains renseignements ou dossiers de la PM, pertinents à une plainte, ne sont pas sous le contrôle direct du GPFC, même s’ils sont en sa possession. Par conséquent, le GPFC refuse parfois de divulguer des renseignements non privilégiés à la CPPM, même s’ils sont sauvegardés sur des appareils ou des réseaux informatiques en milieu de travail et facilement récupérables.
• D’autres dossiers qui devraient être sous le contrôle du GPFC ne le sont pas, simplement parce qu’une personne (délibérément ou accidentellement) a omis de consigner les renseignements dans un dossier de la PM. Cela peut permettre aux sujets visés par des plaintes d’échapper au mécanisme de surveillance de la CPPM, car ces renseignements se trouvent sur les serveurs du MDN, mais pas sous le contrôle du GPFC. (Discuté plus en détail à la recommandation n° 80 du juge Fish ci-dessous.)
• La mise en œuvre de cette recommandation répondrait également en partie à la recommandation n° 12 de la CPPM dans le dossier d’intérêt public n° 2015-005 de la CPPM (anonyme), qui demande au ministre d’appuyer les modifications de la LDN qui conféreraient à la CPPM des pouvoirs d’accès aux renseignements, similaires à ceux qui sont conférés à la Commission de la GRC. Pour l’instant, une réponse du ministre à cette recommandation demeure en suspens.
• Dans une lettre datée du 2 juin 2023 concernant le dossier d’intérêt public n° 2023-006 de la CPPM (Fortin), le GPFC adjoint indique que le bureau du GPFC a effectué une analyse et a conclu que le GPFC n’a pas « d’obligation légale » de divulguer des renseignements lorsque la CPPM mène une enquête d’intérêt public. Dans le cas mentionné ci-dessus, le GPFC a divulgué les renseignements demandés sur une base volontaire.
• La CPPM ne peut pas concilier le but de la partie IV de la LDN - promouvoir la transparence et l’imputabilité de la police militaire - et l’interprétation que les obligations de divulgation sont supprimées, une fois qu’une enquête est déclarée d’intérêt public.

La Commission de la GRC « a un droit d’accès aux renseignements qui relèvent de la Gendarmerie ou qui sont en sa possession et qu’elle considère comme pertinents à l’égard de l’exercice des pouvoirs et fonctions que lui attribue la présente Loi ». (Loi sur la Gendarmerie royale du Canada(Loi sur la GRC, art 45.39.)

La Loi sur la GRC comprend une disposition qui précise que la Commission de la GRC est celle qui détermine la pertinence des renseignements demandés.

(art 45.65/1) :
La Commission peut, relativement à la plainte dont elle est saisie :

1. assigner et contraindre les témoins à comparaître devant elle, à déposer verbalement ou par écrit sous la foi du serment et à produire les documents et les choses qu’elle juge pertinents pour enquêter, instruire une audience et examiner la plainte à fond, au même titre qu’une cour supérieure d’archives;

Pouvoirs d’assignation

N° 77: La Loi sur la défense nationale devrait être modifiée pour conférer à la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire le pouvoir d’assigner et de contraindre les témoins à comparaître devant elle et à faire une déposition orale ou écrite sous serment. La Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire devrait également disposer du pouvoir d’exiger que toute personne, qu’elle soit ou non appelée à témoigner, produise les documents et les choses que la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire juge pertinents pour enquêter, instruire une audience et examiner la plainte en profondeur.

En ce qui a trait aux renseignements visés par une revendication du secret professionnel de l’avocat, la présente recommandation est assujettie au résultat des discussions mentionnées à la recommandation n° 79.

• La CPPM n’a pas le pouvoir légal d’obliger les témoins à témoigner, à fournir des preuves ou à produire des documents, en dehors d’une audience d’intérêt public. Elle dépend de la bonne volonté de ceux qui ont des connaissances au sujet des plaintes de coopérer volontairement.
• Étant donné les ressources humaines et financières requises, il n’est pas pratique pour la CPPM de tenir une audience d’intérêt public pour combler les lacunes en matière de renseignements dans un dossier précis. Cela entraînerait des retards et des dépenses inutiles. Il ne serait pas non plus approprié, étant donné que la Cour d’appel fédérale a déjà conclu que le Parlement avait l’intention d’utiliser les mécanismes d’audience d’intérêt public―comme celui de la partie IV de la LDN―avec modération. (2005 CAF 213 (CanLII), au para 62)
• Sans pouvoir d’assignation, la CPPM a moins de pouvoir que le GPFC pour accéder aux renseignements, étant donné qu’en vertu du Code de déontologie de la police militaire, les membres de la PM (autres que les sujets de plaintes) doivent coopérer aux enquêtes du Grand Prévôt. Un organisme de surveillance ne devrait pas avoir moins d’accès aux éléments de preuves que l’organisation qu’il supervise.

La Commission de la GRC a le pouvoir de convoquer des témoins pour traiter toute plainte devant elle dans le cadre de ses processus, non seulement pour ses audiences (Loi sur la GRC, art 45.65).

Le Comité externe d’examen des griefs militaires a le pouvoir « d’assigner des témoins, les contraindre à témoigner sous serment, oralement ou par écrit, et à produire les documents et pièces sous leur responsabilité et qu’il estime nécessaires à une enquête et étude complètes ». (LDN, para 29.21(a))

Un autre exemple est que pour ses enquêtes, le Commissariat à l’intégrité du secteur public dispose de tous les pouvoirs d’un commissaire énoncés en vertu de la partie II de la Loi sur les enquêtes.

Accès à des renseignements sensibles

N° 78: La Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire, le ministère de la Défense nationale, les Forces armées canadiennes, le Bureau du Conseil privé et le ministère de la Justice du Canada devraient entreprendre des discussions afin d’examiner la possibilité d’ajouter la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire à l’annexe de la Loi sur la preuve au Canada ainsi que les exigences législatives pour ce faire.

• Les articles 38 à 38.16 de la Loi sur la preuve au Canada (LPC) prévoient un régime spécial de contrôle de l’accès aux « renseignements sensibles » et aux « renseignements potentiellement préjudiciables ». La règle est que ces renseignements ne seront pas divulgués à moins d’une autorisation spécifique du procureur général, ou à moins que la qualification d’un renseignement comme étant « potentiellement préjudiciable » par le procureur général ne soit contestée avec succès devant la Cour fédérale.
• L’ajout de la CPPM à l’annexe des entités désignées à la LPC permettrait à la CPPM d’avoir accès à de tels renseignements sensibles pour remplir son mandat de surveillance, bien que toute autre divulgation par la CPPM soit assujettie à l’accord du procureur général ou à une décision de la Cour fédérale.
• Ces restrictions de la LPC ont été invoquées dans le dossier d’audience d’intérêt public n° 2008-042 de la CPPM concernant le traitement des détenus afghans, ce qui a entraîné un processus juridique long et coûteux qui a inutilement retardé l’audience elle-même.
• Compte tenu de la compétence policière de la PM, il est facile de songer à d’autres scénarios où des relations internationales ou renseignements militaires sensibles seraient en jeu. La compétence de la PM et de la CPPM s’étend aux opérations des FAC partout dans le monde. Par exemple, une enquête de la PM sur des membres des unités des forces spéciales des FAC impliquerait probablement des renseignements sensibles.
• Le MDN et les FAC n’ont pas fourni de justification à savoir pourquoi la PM devrait avoir un régime différent pour avoir accès à des renseignements sur la sécurité nationale que l’autre organisme de surveillance de la police fédérale, la Commission de la GRC.
• La mise en œuvre de cette recommandation répondrait également en partie à la recommandation n° 12 de la CPPM dans le dossier d’intérêt public n° 2015-005 de la CPPM (anonyme), qui demande au ministre d’appuyer les modifications de la LDN qui conféreraient à la CPPM des pouvoirs d’accès aux renseignements similaires à ceux qui sont conférés à la Commission de la GRC. Pour l’instant, une réponse du ministre à cette recommandation demeure en suspens.
• Le juge Fish a appuyé cette proposition de la CPPM, mais a recommandé une discussion avec les intervenants pertinents. De telles discussions ont eu lieu pendant deux ans, mais n’ont donné aucun résultat. Il est maintenant temps de faire progresser les modifications nécessaires pour mettre en œuvre l’accès de la CPPM à ces catégories de renseignements aux mêmes conditions que la Commission de la GRC.

La Commission de la GRC a été ajoutée à l’annexe de la LPC à titre d’entité désignée en 2013.

L’accès aux renseignements visés par le secret professionnel de l’avocat

N° 79: Des discussions devraient avoir lieu entre la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire, le grand prévôt des Forces canadiennes, le juge-avocat général et le directeur des poursuites militaires en vue d’en arriver à une entente sur les circonstances dans lesquelles la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire devrait avoir accès à des renseignements visés par le secret professionnel de l’avocat, dans les limites et avec des mesures de protection appropriées pour éviter la renonciation au privilège. Les discussions devraient en outre porter sur les options concernant des modifications corrélatives à la Loi sur la défense nationale. Il faudrait tenir compte des autres régimes qui permettent d’exiger la communication de renseignements visés par le secret professionnel de l’avocat et des mesures de protection qu’ils contiennent. Des experts externes devraient prendre part aux discussions.

• À l’heure actuelle, la CPPM n’est pas en mesure d’accéder aux renseignements visés par le secret professionnel de l’avocat du GPFC, ce qui mine la valeur d’un examen indépendant des plaintes.
• Cela empêche la CPPM de confirmer qu’un membre de la PM a donné une description exacte de la preuve à un procureur ou que les conseils juridiques qui en découlent ont été correctement pris en compte par le membre de la PM.
• La résolution des plaintes exige une détermination du caractère raisonnable des actions de la PM. Lorsque ces actions ont été influencées par les conseils juridiques, il est essentiel que la CPPM soit en mesure de vérifier quels conseils ont été demandés et obtenus. Sinon, la capacité de la CPPM à rechercher la vérité est compromise.
• Cela diminue non seulement l’efficacité de la CPPM en tant qu’organisme de surveillance, mais, comme les conseils juridiques obtenus par un policier militaire appuient souvent le caractère raisonnable des actions de la PM, refuser à la CPPM l’accès à ces renseignements empêche celle-ci d’évaluer correctement le caractère raisonnable de la conduite d’un membre de la police militaire.
• Refuser l’accès à de tels renseignements à la CPPM implique également que la CPPM a moins d’accès à des renseignements que le GPFC relativement à la même plainte.
• Au fil des ans, de nombreux efforts ont été déployés pour tenter de résoudre ce problème, mais ceux-ci n’ont pas été fructueux.
• En 2013, la Commission de la GRC a obtenu un droit d’accès aux renseignements visés par le secret professionnel de l’avocat, au besoin, pour résoudre une plainte.
• Dans son rapport, le juge Fish affirme ce qui suit : « il existe un argumentaire convaincant pour octroyer à la CPPM l’accès à des renseignements visés par le secret professionnel de l’avocat lorsqu’ils sont pertinents pour statuer sur une plainte. »
• L’accès aux renseignements privilégiés de la CPPM permettrait également d’éviter de longues discussions et de longs débats sur les renseignements qui font l’objet du privilège. Le caviardage des renseignements privilégiés par le CFPM est trop large.
• Le Cabinet du juge-avocat général et le GPFC s’opposent à des droits d’accès plus importants pour la CPPM, notamment le droit d’accès aux renseignements visés par le secret professionnel de l’avocat, mais nous n’avons toujours pas reçu de justification quant à la raison pour laquelle la police militaire aurait besoin d’un système de surveillance plus faible sur ce sujet que la GRC.
• Au cours des 5 dernières années, la CPPM a cherché à plusieurs reprises à s’entretenir avec le CJAG et le GPFC sur cette question, tant en termes généraux qu’en termes d’accès de la CPPM aux dossiers de la Couronne et en vue d’élaborer une procédure pour un accès ponctuel au cas par cas. Il n’y a toujours pas de réponse formelle à la soumission de la CPPM.
• Le juge Fish a appuyé cette proposition de la CPPM, mais a recommandé une discussion avec les intervenants pertinents. De telles discussions ont eu lieu pendant deux ans, mais n’ont donné aucun résultat.
• La mise en œuvre de cette recommandation répondrait aux recommandations en suspens au ministre dans les dossiers de la CPPM n° 2015-005 (Anonyme), 2016-040 (Beamish) et 2018-035. La réponse du ministre est toujours en suspens pour ces dossiers.

La Commission de la GRC se voie conférer de vastes pouvoirs d’accès aux renseignements, y compris les renseignements visés par le secret professionnel de l’avocat, afin de remplir son rôle de surveillance. Qui plus est, ces pouvoirs s’étendent au mandat initial de la Commission de la GRC en matière de plaintes contre la police, soit celui qu’elle partage avec la CPPM, ainsi qu’à ses rôles plus récents de surveillance de la sécurité nationale et d’examen actif (Loi sur la GRC, art 45.4(2)).

Accès aux renseignements personnels qui ne relèvent pas du Grand Prévôt des Forces canadiennes

N° 80: La Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire devrait être ajoutée à la liste des organismes d’enquête désignés à l’annexe II du Règlement sur la protection des renseignements personnels.

• La PM n’est pas administrativement distincte de l’ensemble des FAC et du MDN. L’une des conséquences de cette situation est que certains renseignements et dossiers pertinents de la PM échappent au contrôle du GPFC. En conséquence, le GPFC n’est peut-être pas en mesure de divulguer à la CPPM des renseignements pertinents de la PM, même s’ils sont enregistrés sur des réseaux ou dispositifs informatiques sur les lieux de travail. L’ensemble des FAC et du MDN ne se considèrent pas liés par les obligations de divulgation du GPFC en vertu de l’article 250.31(2) de la LDN.
• Dans les situations où les recherches pour de tels dossiers n’ont pas abouti, la CPPM a été informée que l’accès à ces documents aurait été possible si la CPPM avait été un organisme d’enquête désigné aux fins de l’alinéa 8(2)(e) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. En vertu de cet alinéa, les renseignements personnels peuvent être divulgués à un organisme d’enquête précisé dans la Loi. Les organismes d’enquête habilités à recevoir des renseignements personnels sont inscrits à l’annexe II de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
• De plus, la CPPM a parfois besoin de renseignements pertinents d’autres organismes fédéraux comme la GRC..
• Also, sometimes the MPCC requires relevant information from other federal agencies such as the RCMP.
• La poursuite de ce changement réglementaire porterait également sur une recommandation en suspens au ministre dans le dossier de la CPPM n° 2016-040 (Beamish).

S.O.

Délai pour demander un examen

N° 81: La Loi sur la défense nationale devrait être modifiée afin de prévoir un délai de 90 jours pour demander l’examen d’une plainte pour inconduite après qu’elle ait fait l’objet d’une enquête par le Grand prévôt des Forces canadiennes.

• À l’heure actuelle, il n’y a pas de délai pour demander une révision d’une plainte pour inconduite à la suite d’une décision du GPFC.
• Compte tenu de la mobilité des plaignants et des sujets potentiels dans les FAC, et la possibilité qu’ils soient déployés à l’étranger pendant des mois à la fois, dans des environnements difficiles et dangereux, un délai de 90 jours pour demander un examen à la CPPM serait approprié.

La Loi sur la GRC impose un délai de 60 jours pour les demandes d’examen à la Commission de la GRC.

Délai pour la délivrance un avis d’action

N° 82: La Loi sur la défense nationale devrait être modifiée afin de prévoir un délai de 90 jours pour la production de l’avis d’action, sous réserve d’une prolongation par la présidente de la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire. En l’absence d’un avis d’action ou d’une demande de prolongation dans le délai imparti, la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire devrait être autorisée à procéder à la publication de son rapport final.

Advenant que la recommandation n° 13 soit mise en œuvre et que le Grand Prévôt des Forces canadiennes rende compte au ministre de la Défense nationale dans l’exercice de ses attributions, le ministre et non le Chef d’état-major de la défense devrait alors délivrer l’avis d’action à l’égard des plaintes visant le Grand Prévôt des Forces canadiennes.

• À l’heure actuelle, il n’y a pas de délai précisé pour la délivrance d’un avis d’action en réponse au rapport provisoire de la CPPM
• La CPPM ne peut pas procéder à la publication de son rapport final sans avoir d’abord tenu compte de l’avis d’action, ce qui signifie que les plaignants et les sujets sont laissés dans l’ignorance.
• Les conséquences négatives de ne pas avoir de délai pour fournir un avis d’action sont : un manque de transparence, un manque de prévisibilité du processus de plainte et aucun mécanisme pour assurer une réponse rapide aux plaignants.

L’alinéa 64(2) du projet de loi C-20 (qui vise à créer un nouvel organisme de surveillance pour la GRC et les services frontaliers) fixe un délai de six mois pour fournir au président de la Commission de la GRC une réponse écrite au rapport provisoire.

Plaintes déposées par le président

N° 83: La Loi sur la défense nationale devrait être modifiée afin de prévoir expressément que le président de la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire peut déposer une plainte pour inconduite. Les paragraphes 250.27(1) (règlement à l’amiable des plaintes) et 250.28(2) (rejet des plaintes futiles ou vexatoires) de la Loi sur la défense nationale ne devraient pas s’appliquer à ces plaintes.

• Un organisme de surveillance est mieux placé pour cerner les problèmes systémiques que les plaignants individuels. Comme l’indique le juge Fish dans son rapport : « La meilleure façon d’examiner une question plus large de politique ou de formation est au moyen d’une plainte déposée par un tel organisme.»
• Bien que le pouvoir de la CPPM de déposer des plaintes existe déjà dans la LDN, étant donné qu’en vertu de l’article 250.18, « toute personne » peut déposer une plainte pour inconduite, il doit être clair et transparent.
• De plus, la portée de l’autorité de la présidente de convoquer une enquête d’intérêt public n’est pas aussi claire que pour certains autres tribunaux, étant donné que l’art 250.38(1) de la LDN peut être lu comme exigeant qu’il y ait une plainte existante avant que la présidente puisse demander une enquête d’intérêt public.
• Étant donné que le processus de plaintes de la partie IV de la LDN ne permet pas explicitement de prendre des mesures d’adaptation pour une plainte présentée par la présidente, elle pourrait être traitée comme toute autre plainte, ce qui serait problématique. Par exemple, les dispositions exigeant qu’un règlement à l’amiable soit envisagé et permettant au GPFC d’écarter certaines plaintes comme étant inappropriées au processus de plainte (les articles 250.27(1) et 250.28(2)) ne devraient pas s’appliquer à une plainte déposée par la présidente de la CPPM.

Le président de la Commission de la GRC est expressément autorisé à déposer des plaintes (Loi sur la GRC, art 45.59).

Pouvoir de renvoyer une plainte pour inconduite au GPFC aux fins d’une enquête approfondie

N° 84: La Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire et le Grand Prévôt des Forces canadiennes devraient avoir une discussion le plus tôt possible afin de s’entendre sur la définition du problème et de trouver des solutions à l’égard des prétentions de la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire selon lesquelles celle-ci est régulièrement obligée de mener sa propre enquête pour combler les lacunes de l’enquête du Grand Prévôt des Forces canadiennes. La possibilité de conférer à la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire le pouvoir de renvoyer une question au Grand Prévôt des Forces canadiennes pour une enquête plus approfondie devrait être envisagée.

• À l’étape de l’examen, la CPPM « peut enquêter sur toute question relative à la plainte ». Toutefois, l’intention du législateur vise clairement à ce que la CPPM soit normalement en mesure de mener à bien son examen d’une plainte pour inconduite sans avoir à reprendre l’enquête depuis le début. Toutefois, il arrive régulièrement, en pratique, que le travail d’enquête du Grand Prévôt soit limité par une interprétation trop étroite, soit de la plainte, soit de son mandat par rapport à la plainte.
• Dans les situations où la CPPM n’est pas d’accord avec la compréhension du GPFC de la portée d’une plainte, ou si elle croit que le GPFC a omis des renseignements pertinents ou des étapes d’enquête, la seule option de la CPPM est de combler ces lacunes.

La Commission de la GRC a cette option (Loi sur la GRC, art 45.71(3)(b)).

Pouvoir d’identifier et de classer les plaintes

N° 85: Un groupe de travail composé de représentants de la Commission d’examen des plaintes concernant la police militaire, du Cabinet du juge-avocat général et du Grand Prévôt des Forces canadiennes devrait être établi afin d’élaborer un processus de classification des plaintes.

• Il n’est pas toujours clair si une communication particulière constitue une plainte, et si une plainte est liée à des « fonctions de nature policière » (ou à une ingérence inappropriée).
• La LDN ne dit pas qui devrait classer les communications comme des plaintes pour inconduite (ou ingérence) en vertu de la partie IV de la LDN.
• Des divergences d’opinions entre le GPFC et la CPPM sur la classification des plaintes continuent de se produire, particulièrement en ce qui concerne ce qui constitue une « fonction de nature policière ». Bien qu’une approche collaborative permette souvent de résoudre le problème, ces questions fondamentales ne devraient pas dépendre de la bonne volonté des titulaires de postes.
• Entre l’organisme de surveillance et le service de police supervisé, l’organisme de surveillance devrait être responsable de déterminer (sous réserve d’un contrôle par la Cour fédérale) si une plainte enclenche le processus de plaintes de la PM.
• Sans cette autorité, des plaintes reçues par le GPFC pourraient ne pas être portées à l’attention de la CPPM et les plaignants pourraient ne pas être avisés de leur droit à un examen de leur plainte par la CPPM.
• Nous recommandons de modifier la LDN pour indiquer que la CPPM est responsable d’identifier et de classer les plaintes.

Dans certains systèmes de surveillance de la police civile provinciale, la classification des plaintes relève de la seule responsabilité de l’organisme de surveillance. À ce titre, les organismes de surveillance de la police de la Colombie-Britannique, de la Saskatchewan, de l’Ontario et du Québec ont tous le pouvoir de déterminer et de classer les plaintes.

C.B. : Police Act, RSBC 1996, c 367, art 82

Saskatchewan : Police Act, 1990, SS 1990-91, c P-15, art 43.

Ontario : Loi sur les services policiers, LRO 1990, c P-15, art 59; et la Loi de 2019 sur la sécurité communautaire et les services policiers, LO 2019, c. 1, art 157.

Québec : Loi sur la police, RLRQ c P-13.1, art 148 et 149.

Alléger les restrictions relatives à la preuve pour les audiences de la CPPM

1. La CPPM propose que la partie IV de la Loi sur la défense nationale soit modifiée afin que les restrictions relatives à la preuve, à l’alinéa 250.41(2)(a) de Loi sur la défense nationale, soient remplacées par les renseignements visés par le secret professionnel de l’avocat, et que les alinéas 250.41(2)(b) et (d) soient abrogés.

• Cela est lié à la recommandation n° 79 du juge Fish.
• Si la CPPM obtient l’accès à des renseignements visés par le secret professionnel de l’avocat, conformément à la recommandation n° 79 du juge Fish, alors l’alinéa 250.41(2)(a) devrait également être modifié en ce qui concerne les renseignements visés par le secret professionnel de l’avocat, étant donné qu’il interdit à la CPPM de recevoir ces renseignements privilégiés au cours d’une audience d’intérêt public.
• Dans le cas des deux autres dispositions (alinéas b) et d), elles ont pour but de protéger les témoins contraints de témoigner dans d’autres procédures, contre l’admission de ces preuves à une audience d’intérêt public de la CPPM. Toutefois, une telle interdiction générale risque d’exclure des renseignements très pertinents, sauf par le recours à de longues et lourdes procédures pour faire comparaître ces témoins.
• Ces interdictions ont une portée excessive dans la mesure où elles ne se limitent pas aux renseignements incriminants pour le témoin. En outre, les interdictions s’appliquent aussi bien aux questions de fond factuelles non contestées qu’aux questions contestées. Dans la mesure où elles empêchent même le contre-interrogatoire sur ces preuves antérieures, ces interdictions réduisent les outils disponibles pour évaluer la fiabilité des témoins, et entravent ainsi la capacité de la CPPM dans sa recherche de vérité.

Il ne semble pas y avoir de parallèle entre les restrictions relatives à la preuve énoncées aux alinéas 250.41(2)(b) ou (d) d’autres lois fédérales, y compris dans la partie VII de la Loi sur la GRC concernant le pouvoir de la Commission de la GRC de recevoir des preuves lors de ses audiences d’intérêt public.

La disposition équivalente de la Loi sur la GRC à l’interdiction de recevoir en preuve toute déclaration faite devant une commission d’enquête ou une enquête sommaire se limite aux renseignements incriminants. Enquête (Loi sur la GRC, para 45.45(8)(b))

Le GPFC doit suspendre ou ne pas commencer d’enquête sur une plainte lorsque la CPPM déclare que l’enquête est d’intérêt public

2. La CPPM propose que l’article 250.38 de la Loi sur la défense nationale soit modifié afin de préciser que le GPFC doit suspendre ou ne pas commencer une enquête lorsque la CPPM déclare qu’une enquête ou qu’une audience est d’intérêt public en vertu de l’article 250.38 de la LDN, pour éviter les chevauchements dans les enquêtes. Une telle modification devrait préserver l’autorité du GPFC, en dehors de la partie IV de la LDN, de régler les problèmes découlant d’une plainte.

• En vertu de la LDN, le processus régulier pour les plaintes pour inconduite est un processus au cours duquel le GPFC enquête en premier. La LDN prévoit une exception à ce processus, notamment lorsque la présidente de la CPPM déclare qu’une enquête ou qu’une audience est d’intérêt public, par exemple lorsque des plaintes impliquent des hauts fonctionnaires ou qu’il y a un conflit d’intérêts apparent de la part du GPFC.
• Le langage de la LDN devrait être clarifié pour s’assurer qu’il ne peut pas être interprété comme donnant au GPFC le pouvoir d’enquêter lorsque la CPPM décide qu’une enquête est dans l’intérêt public.
• Cette modification permettra d’éviter les chevauchements d’enquêtes de la même plainte et d’éviter les résultats potentiellement contradictoires.
• Cette modification respectera également la détermination de la CPPM selon laquelle il est dans l’intérêt public que la CPPM, plutôt que le GPFC, enquête sur une question.
• Cette modification évitera de gaspiller des ressources publiques.
• Dans l’enquête d’intérêt public (EIP) Hiestand en cours (résultant de la fusion des dossiers de la CPPM n° 2022-017 (Shorter), 2022-041 (Hiestand) et 2022-043 (Warsame)), le GPFC a choisi de poursuivre une enquête en matière de Normes professionnelles (NP) malgré que la CPPM ait lancé une EIP. De plus, la CPPM a été avisée que le GPFC croit que la loi actuelle lui permet de le faire.

La Loi sur la GRC comprend cette protection (art 45.6(2)) qui se lit comme suit : « la Gendarmerie ne peut tenir ou poursuivre une enquête sur une plainte lorsque la Commission avise le commissaire qu’elle enquêtera ou convoquera elle-même une audience sur la plainte. »

Remarque : À l’origine, la Loi sur la GRC a été rédigée de la même façon que l’article 250.38(5) de la LDN (c.-à-d. Lorsque la Commission des plaintes déclarait une enquête d’intérêt public, la GRC était libérée de sa responsabilité de traiter la plainte, mais elle avait le droit de le faire.)

Mettre les plaintes en suspens

3. À l’heure actuelle, sauf en ce qui concerne les audiences d’intérêt public, la Loi ne mentionne pas quand les processus de plaintes devraient être suspendus au bénéfice de d’autres procédures judiciaires. Il serait approprié de préciser quand les plaintes devraient être mises en suspens.

• Un tel changement apporterait la clarté et la cohérence dans l’utilisation des suspensions.
• À l’heure actuelle, la CPPM craint que le GPFC n’ait recours trop facilement aux suspensions, créant ainsi des retards inutiles.
• Il serait préférable de préciser dans la loi les circonstances qui justifient une mise en suspens. Cela renforce l’imputabilité et assure une surveillance en temps opportun.

La Loi sur la GRC ne traite pas officiellement des mises en suspens de la part de la GRC. Toutefois, de telles mises en suspens ont lieu en pratique en ce qui concerne les enquêtes en cours ou d’autres procédures. La Loi sur la GRC prévoit des mises en suspens de la part de la Commission de la GRC comme suit :

1. Le processus de plaintes doit être mis en suspens lorsque, de l’avis de la Commission civile d’examen et de traitement des plaintes relatives à la GRC (CCETP), « le fait de poursuivre compromettrait ou entraverait sérieusement une enquête ou une procédure criminelle en cours »;
2. Les plaintes peuvent être mises en suspens lorsqu’elles compromettent ou entravent une procédure civile ou administrative.

Loi sur la GRC, art 45.71(1) et (3).

À l’heure actuelle, la Commission de la GRC doit aussi utiliser la mise en suspens à la demande du commissaire de la GRC, lorsque ce dernier croit que le processus de plainte nuirait au processus d’une enquête ou à une procédure criminelle en cours. (Loi sur la GRC, Art 45.71(2)).

Toutefois, cette autorité du commissaire serait abolie dans le projet de loi C-20 (qui vise à créer un nouvel organisme de surveillance pour la GRC et les services frontaliers), art 60.

Le projet de loi C-20 stipule également que la GRC ne peut pas commencer une enquête sur une plainte lorsque, à son avis, « cela compromettrait ou entraverait sérieusement l’enquête ou la poursuite d’une infraction ». (art 37(3))

Intégrer la définition de « fonctions de nature policière » dans la LDN

4. À l’heure actuelle, la portée du processus de plaintes de la PM (et la portée du mandat de la CPPM) est définie dans un règlement établi en vertu de la LDN. La CPPM propose d’intégrer ces dispositions réglementaires directement à la partie IV de la LDN.

• Insérer la portée de la compétence de la CPPM dans la loi protège mieux l’indépendance de la CPPM et son mandat.
• Il est très rare qu’un organisme de surveillance statutaire ait sa compétence définie dans la législation subordonnée, où elle pourrait être modifiée sans consultation ou approbation parlementaire.
• Un règlement approprié est assujetti à la politique de réglementation et à des consultations connexes.

S.O.

Prolongation du mandat des membres pour terminer des dossiers en suspens

5. La CPPM propose que le mandat des membres de la Commission soit prolongeable, à la discrétion de la présidente, à l’égard de dossiers de plainte dont ils sont saisis à l’expiration de leur mandat.

• Il serait à la fois plus efficace et plus équitable pour les parties de permettre aux membres de terminer leurs dossiers en suspens à l’expiration de leur mandat, avec un délai ou pendant qu’ils attendent un renouvellement de leur mandat.
• Bien que le rapport du juge Fish ne se soit pas prononcé sur cette question, la proposition a été approuvée par les deux autorités d’examen indépendant précédentes.

Un précédent au niveau fédéral pour une telle disposition législative se trouve au paragraphe 8(3) de la Loi sur les transports au Canada, qui autorise le président de l’Office des transports du Canada à permettre à un membre de cet office de continuer à entendre toute question dont il était saisi à l’expiration de son mandat.

D’autres organismes administratifs fédéraux ont de telles dispositions, mais avec des limites de temps pour leur utilisation : Commission de l’immigration et du statut de réfugié : la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, art 154 (8 semaines); et le Tribunal de la sécurité sociale : Loi sur le ministère de l’Emploi et du Développement social, art 45(6) (12 semaines).

Au niveau provincial, voir la Loi sur l’exercice des compétences légales (Ontario), art 4.3 :

4.3 Si le mandat d’un membre d’un tribunal qui a participé à une audience expire avant qu’une décision ne soit rendue, le mandat est réputé se poursuivre, mais seulement pour participer à la décision et pour aucune autre fin.. 

Délai de divulgation du GPFC

6. La CPPM propose que le GPFC soit assujetti à un délai législatif ou prescrit lorsqu’il s’acquitte de son obligation de divulguer tous les renseignements pertinents à une plainte en vertu de l’alinéa 250.31(2)(b) de la LDN.

• Cette modification établirait un délai pour l’obligation du GPFC de divulguer et de s’assurer que cette étape ne retarde pas indûment les enquêtes de la CPPM et le traitement des plaintes.
• Reliée à la recommandation n° 82 du juge Fish (délai pour l’avis d’action).

L’alinéa 64(2) du projet de loi C-20 (qui vise à créer un nouvel organisme de surveillance pour la GRC et les services frontaliers) stipule que « la GRC ou l’agence, selon le cas, doit se conformer à la demande dans le délai prescrit suivant le jour où la demande est présentée ».

La CPPM doit être informée des modalités de résolution informelle

7. La CPPM propose que lui soient notifiées les conditions de tout règlement à l’amiable de plaintes pour inconduite.

• En vertu de l’art 250.27(6) de la LDN, le GPFC doit informer la CPPM qu’une plainte a été réglée à l’amiable, mais rien n’est précisé quant à la communication des conditions du règlement. (Bien que la pratique actuelle du bureau du GPFC soit de partager les modalités de ces ententes.)
• La manière dont la plainte a été réglée est importante, car même si les plaignants en sont satisfaits, des préoccupations systémiques plus larges peuvent nécessiter des mesures supplémentaires; de plus, le mandat d’intérêt public de la CPPM ne dépend pas de la continuation de la participation du plaignant au processus (l’article 250.38(2) de la LDN permet au président d’enquêter sur une plainte même si elle a été retirée).

La Commission de la GRC est expressément tenue de recevoir une copie des conditions et de l’accord signifié pour toute plainte réglée à l’amiable (Loi sur la GRC, art 45.56(3)).

La CPPM doit être informée de la mise en œuvre des recommandations acceptées

8. La CPPM propose que le GPFC soit tenu d’aviser la CPPM du calendrier et des modalités de mise en œuvre des recommandations de la CPPM acceptées par le GPFC.

• La CPPM doit savoir si, pour quelque raison que ce soit, une recommandation acceptée n’est pas mise en œuvre ou si elle n’est pas mise en œuvre tel que proposé et accepté, et pourquoi. Cela est particulièrement important lorsque la CPPM envisage des recommandations futures pour s’assurer que ces recommandations sont pertinentes et utiles.
• Il est également important d’obtenir des renseignements exacts sur la mise en œuvre des recommandations de la CPPM pour permettre une évaluation de l’incidence de la CPPM sur la PM.
• Il est donc logique d’imposer au GPFC l’obligation de fournir au CPPM les renseignements sur la mise en œuvre des recommandations qu’il a acceptées, tant en termes de calendrier que de contenu.

L’article 72 du projet de loi C-20 (qui vise à créer un nouvel organisme de surveillance pour la GRC et les services frontaliers) exige que le commissaire de la GRC et le président de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) rendent compte annuellement au ministre (avec une copie au président de la Commission) de leurs mesures en réponse aux recommandations de la Commission.