Rapport annuel 2023

Normes de service

Cette année, la CPPM n’a été en mesure de publier des rapports provisoires dans des dossiers qui ne relèvent pas de l’intérêt public dans un délai de 18 mois que dans 57 % des cas, au lieu de la norme que nous visons, soit dans 70 % des cas. Plusieurs raisons ont contribué à cette situation :

1. la complexité et le volume des plaintes ;
2. le départ inattendu de deux de nos décideurs à temps partiel ;
3. les retards de la police militaire à divulguer des informations pertinentes pour enquêter sur les plaintes, ce qui sera détaillé ci-dessous.

Tendances

La CPPM a constaté une augmentation significative du nombre de nouvelles plaintes pour inconduite reçues en 2023, ce qui a créé une charge de travail historiquement élevée. En fait, le nombre moyen de plaintes pour inconduite reçues au cours des trois dernières années était de 47, et cette année, il est passé à 84. Le nombre de demandes d'information de la part du public a également augmenté cette année.

Compte tenu de l’augmentation du nombre de plaintes, la CPPM a intégré trois nouveaux enquêteurs contractuels à son équipe et a embauché une conseillère juridique interne supplémentaire pour l’aider à faire face à l’augmentation de la charge de travail, de manière efficace et opportune.

Au cours des deux dernières années, la CPPM a également constaté une augmentation importante du nombre de plaintes reçues liées à l’inconduite sexuelle.

La CPPM a constaté une augmentation alarmante du nombre de ses recommandations formulées dans les rapports finaux qui n’ont pas été acceptées par le GPFC en 2023, par rapport aux années précédentes.

Résistance du GPFC à la surveillance de la CPPM

Cette résistance s’est manifestée de plusieurs manières. Le GPFC a parfois refusé de divulguer des informations auxquelles la CPPM a légalement droit et dont elle a besoin pour remplir son mandat législatif. Dans d’autres domaines, où la coopération avec les demandes d’information de la CPPM relève du pouvoir discrétionnaire du GPFC ce dernier a refusé de fournir toute aide. En outre, dans les cas où des informations pertinentes sont divulguées à la CPPM elles ont été excessivement caviardées, ce qui empêche la CPPM d’obtenir la pleine divulgation des éléments de preuve dont elle a besoin pour remplir son mandat.

Refus de divulguer des informations

Dans le cas de l’examen des plaintes pour inconduite, le GPFC a une obligation législative claire de fournir à la CPPM tout renseignement ou document pertinent à la plainte. Toutefois, en ce qui concerne quatre plaintes déposées en 2023, la Grand Prévôt adjointe des Forces canadiennes (GPAFC) a refusé de communiquer ces informations. Dans un premier temps, ce refus a pris la forme d’un refus catégorique et, après des mois de correspondance, la GPAFC n’a fourni qu’une partie des documents demandés.

Dans ces cas, la GPAFC a affirmé que l’objet de la plainte, soit la conduite d’enquêtes sur les plaintes par le bureau des Normes professionnelles du GPFC ne constituait pas des « fonctions de nature policière ». La GPAFC a indiqué que ce type de plainte ne relevait donc pas du processus établi dans la partie IV de la Loi sur la défense nationale et que, par conséquent, la divulgation demandée n’était pas pertinente. En outre, le bureau du GPFC a fait valoir que les documents demandés n’avaient pas été examinés par la GPAFC dans le cadre du traitement de la plainte et qu’ils ne devaient donc pas être divulgués.

La CPPM et le GPFC ont eu des divergences dans le passé sur l’étendue des « fonctions de nature policière » de la police militaire qui peuvent faire l’objet d’une plainte. Cependant, contrairement aux cas précédents, le GPFC a refusé de divulguer les informations en se fondant sur sa détermination unilatérale de la compétence de la CPPM. Il est tout à fait inapproprié que le service de police qui fait l’objet d’une surveillance détermine la compétence de l’organe de surveillance. En outre, le fait que le GPFC n’ait pas examiné les documents pertinents ne peut pas déterminer l’autorité de la CPPM examiner les documents qui sont pertinents pour la plainte en question. Il en résulte une absurdité dans la mesure où le GPFC peut limiter la divulgation pertinente simplement en ne l’évaluant pas en premier lieu. En fait, la Cour fédérale a confirmé comme qu’il incombe à la CPPM, en tant qu’organisme de surveillance indépendant mandaté par le législateur, de « prendre sa propre décision indépendante au sujet des documents qu’elle considère comme nécessaires à une enquête complète. »^{Note de bas de page 2}

La Cour a également écrit : « […] [e]n fin de compte, un principe doit être respecté : il appartient à la Commission, et non au gouvernement, de déterminer quels documents sont pertinents à l’enquête. S’il en était autrement, la Commission serait à la merci de l’organisme faisant l’objet de son enquête. Ce n’était évidemment pas l’intention du législateur. »^{Note de bas de page 3}

En fin de compte, la CPPM a été contrainte de s’adresser à la Cour fédérale pour obliger le GPFC à fournir la divulgation complète de la preuve. Il s’agit là d’un précédent inquiétant, qui non seulement ajoute des coûts et des retards importants au processus de traitement des plaintes, mais érode également le mécanisme de surveillance. Ces causes sont pendantes devant la Cour fédérale du Canada.

Caviardage excessif d’informations personnelles

Dans d’autres cas, les informations fournies par le bureau du GPFC ont été caviardées, notamment en ce qui concerne les informations personnelles, pour des raisons liées à la Loi sur la protection des renseignements personnels. Les raisons invoquées par le GPFC pour caviarder ces informations étaient qu’il était préoccupé par la protection de la vie privée et qu’il adoptait une approche centrée sur la victime. Cependant, la Loi sur la protection des renseignements personnels autorise ce partage d’informations, et les examens des plaintes pour inconduite imposent au GPFC une obligation légale expresse de divulgation.^{Note de bas de page 4}

De plus, aucune disposition de la Loi sur la défense nationale n’autorise le GPFC à ne pas divulguer des renseignements personnels à la CPPM.

Dans un cas, la CPPM a dû demander à la Cour fédérale de contraindre le GPFC à fournir des informations non caviardées. Cette demande est en cours.

Caviardage des informations assujetties au secret professionnel de l’avocat

Un autre sujet de préoccupation continu en ce qui concerne le caviardage d’informations concerne les informations déclarées comme étant soumises au secret professionnel de l’avocat. La CPPM contrairement à l’autre organisme fédéral de surveillance de la police, n’est pas en mesure de contraindre le GPFC fournir des informations protégées par le secret professionnel de l’avocat reçues par la police militaire dans l’exercice de ses fonctions de nature policière. Cela mine la valeur d’un examen indépendant des plaintes.

Comme indiqué dans les rapports annuels précédents, ce manque d’accès est problématique lorsqu’une plainte vise la conduite de la police militaire qui a résulté de l’application d’un avis juridique. Dans de tels cas, la CPPM ne peut pas vérifier de manière indépendante que le membre de la police militaire concerné a fourni des informations exactes à l’avocat et que l’avis juridique a été suivi. Ces informations peuvent être essentielles pour évaluer le caractère raisonnable des actions du membre de la police militaire.

Divulgation des dossiers de la Couronne

Une catégorie connexe d'informations — les dossiers de la Couronne — a également suscité des inquiétudes. Les dossiers de la Couronne sont essentiellement le dossier d’enquête de la police — les fruits de l’enquête — que la police fournit aux procureurs pour leur permettre de donner leur avis sur le dépôt des accusations, le cas échéant, et de mener les poursuites. Ils constituent également la base de la divulgation à l’accusé en cas de poursuites.

Jusqu’à récemment, le GPFC considérait que les dossiers de la Couronne étaient protégés par le secret professionnel de l’avocat et refusait de les divulguer à la CPPM. Cette question préoccupe la CPPM depuis au moins 2020, et elle s’est entretenue avec le GPFC et le juge-avocat général à de nombreuses reprises.

En novembre 2023, le bureau du GPFC a informé la CPPM que, le cas échéant, les dossiers de la Couronne seront divulgués à la CPPM. Il s’agit d'une évolution encourageante et d’une étape positive vers une collaboration accrue en matière de divulgation d’informations.

Refus de donner suite aux recommandations de la CPPM : CPPM 2021-058

Dans un dossier, le GPFC a refusé de donner suite aux recommandations qui lui étaient adressées dans un rapport provisoire de la CPPM relatif à une plainte pour ingérence (Résumé du dossier d'ingérence CPPM 2021-058).

Donner suite aux recommandations de la CPPM au stade du rapport provisoire est une étape du processus de surveillance exigée par la loi. Elle permet à la CPPM d’évaluer si une plainte a été correctement traitée par l’autorité militaire responsable. Refuser de donner suite aux recommandations revient à contourner l’objectif même de la surveillance civile indépendante de la police militaire établi par le législateur.

Ce dossier concerne une plainte pour ingérence, qui oblige donc le chef d’état-major de la défense de fournir la notification en réponse aux recommandations de la CPPM. Cependant, les recommandations avaient été adressées au GPFC précisément parce qu’elles concernaient la police militaire. Le chef d’état-major de la défense, dans sa notification, s’en remet expressément au GPFC sur cette question. Néanmoins, le GPFC a refusé de donner suite de manière substantielle aux recommandations.

Les mesures prises ou les raisons pour lesquelles les recommandations formulées dans un rapport provisoire n’ont pas été mises en œuvre sont documentées et examinées dans le rapport final publié à l’issue des enquêtes de la CPPM. Il s’agit d’une partie essentielle de la manière dont la CPPM remplit son mandat en tant qu’organisme de surveillance. Ce processus garantit la transparence et la responsabilité pour le plaignant et, plus largement, pour les Canadiens, puisque ces informations sont incluses dans le rapport annuel de la CPPM.

La CPPM a également constaté une forte baisse du nombre de ses recommandations acceptées par le GPFC au cours de l’année écoulée. Bien que le GPFC ne soit pas obligé d’accepter les recommandations de la CPPM, il est intéressant et préoccupant de constater que le nombre de recommandations rejetées a atteint 39 % cette année. En outre, 22 % des recommandations n’ont été que partiellement acceptées.

Enquêtes parallèles sur les plaintes menées par la CPPM et le GPFC

L’insistance du GPFC selon laquelle la partie IV de la Loi sur la défense nationale envisage des enquêtes parallèles sur les plaintes par la CPPM et le bureau des Normes professionnelles du GPFC constitue un autre défi en matière de surveillance de la CPPM. La CPPM ne partage pas ce point de vue.

La Loi sur la défense nationale prévoit deux voies d’enquête pour les plaintes pour inconduite. La première prévoit que la plainte pour inconduite est traitée en premier lieu par le bureau des Normes professionnelles du GPFC et ensuite, si un examen est demandé par le plaignant, par la CPPM. La seconde prévoit que la CPPM peut, à tout moment, lancer une enquête (ou une audience) d’intérêt public et entamer une enquête immédiate, auquel cas la Loi sur la défense nationale décharge expressément le GPFC de ses obligations d’enquête relatives à la plainte.

Lorsque la CPPM a choisi de mener une enquête dans l’intérêt public, cela reflète une décision réfléchie selon laquelle c’est elle, et non la police militaire sujette à la surveillance, qui doit traiter la plainte. Une enquête simultanée de la police militaire compromet la capacité de la CPPM à assurer la surveillance par le biais d’une enquête indépendante.

Défis relatifs à l’accès aux documents dans les enquêtes d’intérêt public

Après des années de divulgation de la preuve à la CPPM dans le cadre des enquêtes d’intérêt public, le GPFC considère désormais qu’il n’a aucune obligation légale de divulguer des informations pertinentes à la CPPM dans de tels cas, invoquant que la Loi sur la défense nationale ne contient aucune disposition expresse qui l’oblige à le faire. Cette interprétation de la partie IV de la Loi sur la défense nationale est à la fois incompatible avec une interprétation moderne et téléologique de la Loi et en contradiction avec les principes fondamentaux de la surveillance du maintien de l’ordre. Elle conduit à la conséquence absurde que la CPPM aurait moins de pouvoir lorsqu’elle mène des enquêtes sur des plaintes qui soulèvent des questions d’intérêt public que lorsqu’elle procède à l’examen d’une plainte qui ne soulève pas de questions d’intérêt public plus larges.

La CPPM ne peut pas concilier l’objectif de la partie IV de la Loi sur la défense nationale — promouvoir la transparence et la responsabilité publique de la police militaire — avec l’interprétation étroite selon laquelle les obligations en matière de divulgation n’existent plus une fois qu’une enquête d’intérêt public est déclarée.

Cette position du GPFC est d’autant plus préoccupante puisque les dossiers d’intérêt public sont ceux qui, selon la présidente de la CPPM, ont le plus besoin d’une surveillance indépendante. Bien que la présidente de la CPPM ait la possibilité, dans de tels cas, de tenir des audiences et d’obtenir ainsi un pouvoir d’assignation à comparaître, l’accès aux informations pertinentes par la CPPM ne devrait pas nécessiter le recours à cette procédure exceptionnelle et coûteuse. C’est également l’avis de la Cour d’appel fédérale dans une décision de 2005 concernant la procédure de plainte de la Gendarmerie royale du Canada (GRC).^{Note de bas de page 5}

Les lacunes dans le pouvoir de la CPPM d’accéder aux informations pertinentes ne rendent pas seulement sa tâche de surveillance plus difficile, mais elles sapent la crédibilité de cette surveillance. Ceci, à son tour, ne rend pas service, non seulement au public canadien, mais à la police militaire elle-même, un point qui a également été soulevé par la Cour d’appel fédérale en ce qui concerne la GRC dans l’affaire citée ci-dessus.^{Note de bas de page 6}

Refus de fournir des mises à jour sur la mise en œuvre des recommandations acceptées

La CPPM, à la suite d’une recommandation du rapport de vérification l’invitant à mettre en œuvre un processus de suivi de l’état d’avancement des recommandations acceptées, a demandé l’aide du GPFC pour recevoir ces mises à jour.

L'objectif était de renforcer la responsabilité envers le public en suivant l'évolution des recommandations acceptées par le biais de la CPPM qui fournit des mises à jour sur son site Web et dans son rapport annuel.

Malheureusement, le GPFC a refusé de fournir à la CPPM des mises à jour sur la mise en œuvre de ses recommandations, au motif qu’il n’est pas tenu par la Loi de le faire. La CPPM reconnait qu’aucune disposition législative n’oblige spécifiquement le GPFC à lui fournir ces mises à jour, toutefois, cette pratique est conforme à l’objectif général de la Loi sur la défense nationale d’instaurer la confiance envers la police. Cette position du GPFC nie la transparence et la responsabilisation.

Il est regrettable que le GPFC ait choisi de ne pas saisir cette occasion de faire savoir aux Canadiens, et en particulier à ceux qui sont concernés par ces recommandations, si elles ont été mises en œuvre et de quelle manière. Cela est d’autant plus décevant que le GPFC ne rend pas compte de la manière dont il met en œuvre ces recommandations dans son rapport annuel.

Absence de mises à jour sur les plaintes

Ces dernières années, la CPPM était sur une liste de distribution qui recevait des lettres d’action de l’unité indiquant l’état des plaintes auprès du bureau des Normes professionnelles du GPFC, conformément aux dispositions législatives qui exigent que le GPFC mette à la disposition de la CPPM toute information contenue dans le dossier de la plainte qu’il est tenu de conserver. Il s’agit d’un outil important qui permet à la CPPM de remplir son mandat législatif.

Récemment, la pratique consistant à envoyer une copie à la CPPM de ces lettres d’action de l’unité a été brusquement interrompue et le bureau du GPFC a indiqué à la CPPM qu’il ne fournirait plus ces mises à jour, en invoquant l’absence d’obligation législative à cet égard. La CPPM n’est pas d’accord avec cette interprétation. Ce revirement est d’autant plus surprenant puisque la fourniture de ces mises à jour à la CPPM n’exige aucune ressource ou aucun effort supplémentaire de la part du bureau du GPFC, parce qu’il s’agit d’un exercice auquel il se livre déjà. Il est décourageant de constater qu'alors que l'ensemble du gouvernement s'oriente vers une plus grande transparence, le GPFC opte plutôt pour une approche « fermée par défaut ».

Il est dans l’intérêt du public et du législateur que la CPPM soit en mesure de surveiller et d’évaluer les progrès réalisés dans le traitement des plaintes. Les lettres d’action de l’unité soutiennent la responsabilisation et la transparence dans le processus de traitement des plaintes et ce changement soudain affaiblit la capacité de la CPPM assurer une surveillance adéquate et à remplir sa fonction de surveillance.

Absence d’avis sur le droit de demander un réexamen

Enfin, le GPFC a indiqué son intention de cesser d’aviser les plaignants de leur droit de renvoyer leur plainte devant la CPPM pour examen dans les cas où le GPFC détermine que le système de traitement des plaintes ne s’applique pas à la plainte. Ceci constitue une violation directe de la législation. Le paragraphe 250.28 (3) de la Loi sur la défense nationale prévoit que, chaque fois que le GPFC refuse d’enquêter sur une plainte, l’avis au plaignant doit inclure une notification du droit de renvoyer la plainte devant la CPPM pour examen conformément à l’article 250.31 de la Loi sur la défense nationale. Dans un cas, la CPPM a informé un plaignant de son droit de demander un examen, même si le législateur voulait que cette notification relève de la responsabilité du GPFC.

Insuffisance du cadre législatif régissant la surveillance de la police militaire

Depuis la création de la CPPM en 1998, il n’y a pas eu de changements significatifs pour améliorer la surveillance civile indépendante de la police militaire, malgré deux examens indépendants de la Loi sur la défense nationale. En conséquence, la CPPM est aujourd’hui loin derrière les autres mécanismes de surveillance de la police au Canada et en particulier l’organisme fédéral de surveillance de la police sur lequel elle a été modelée à l’origine, la Commission civile d’examen et de traitement des plaintes relatives à la GRC. Les écarts entre les deux régimes fédéraux de surveillance civile sont particulièrement troublants en ce qui concerne le manque de pouvoirs de la CPPM en matière d’accès aux informations nécessaires pour enquêter sur les plaintes. Par exemple, la CPPM n’a aucune autorité légale pour contraindre les témoins à témoigner, à fournir des preuves ou à produire des documents, sauf lors d’une audience d’intérêt public. Elle dépend de la bonne volonté des personnes ayant connaissance des plaintes pour coopérer volontairement. Sans pouvoir d’assignation, la CPPM a moins de pouvoir que le GPFC pour accéder à l’information, étant donné qu’en vertu du Code de déontologie de la police militaire, les membres de la police militaire (autres que les personnes faisant l’objet d'une plainte) ont le devoir de collaborer aux enquêtes du GPFC. Encore une fois, un organisme de surveillance ne devrait pas avoir moins d’accès aux éléments de preuve que l’organisation qu’il surveille. Cette lacune entrave les efforts de la CPPM pour fournir un niveau approprié de responsabilisation indépendante à la police militaire.

Le rapport de l’examen indépendant de la Loi sur la défense nationale par l’ancien juge de la Cour suprême, l’honorable Morris J. Fish, publié le 30 avril 2021, a été accueilli favorablement par la CPPM, car il comprend plusieurs recommandations clés visant à renforcer la surveillance civile de la police militaire. En juin 2021, le ministère de la Défense nationale et les Forces canadiennes ont accepté en principe les recommandations du juge Fish et ont fait part de leur intention de les mettre en œuvre aussi rapidement et efficacement que possible. Malheureusement, au moment de la rédaction de ce rapport annuel, la CPPM n’a pas été informée d’un calendrier de mise en œuvre des recommandations du juge Fish en ce qui concerne la CPPM, malgré de nombreuses demandes.

Il est entendu que le processus de traitement des plaintes concernant la police militaire n’est qu’un aspect du processus d’examen législatif indépendant, mais c’est un aspect important, car paradoxalement, nous nous trouvons aujourd’hui à une époque où la confiance du public dans la police militaire est plus que jamais mise à l’épreuve.

Appel à une réforme législative pour améliorer la surveillance civile de la police militaire

En raison de ses préoccupations constantes concernant les lacunes constatées dans son régime de surveillance et le manque de progrès apparent dans la mise en œuvre des recommandations du rapport Fish, la présidente de la CPPM a écrit à l’ancien et à l’actuel ministre de la Défense nationale en juillet et en août 2023 respectivement [Lettre au ministre sur les propositions de réforme législative visant à améliorer la surveillance civile de la police militaire et Matrice pérenne des propositions de réforme législative pour la CPPM]. Dans ces lettres, auxquelles un document matriciel était joint, la CPPM a exposé les diverses recommandations du rapport du juge Fish, décrit leur impact et leur importance et discuté d’autres propositions de réforme qui renforceraient la surveillance et amélioreraient le processus de traitement des plaintes.

La mise en œuvre des recommandations du rapport du juge Fish et d’autres réformes proposées par la CPPM au ministre contribuerait considérablement à accroitre la transparence et la responsabilisation de la police militaire. Cela améliorerait également l’accès de la CPPM aux informations, permettant ainsi à la CPPM de s’acquitter plus efficacement du mandat que lui a confié le législateur au nom des Canadiens. Au moment de la finalisation du présent rapport, le ministre de la Défense nationale n’avait pas encore répondu aux recommandations de la CPPM.

Enquêtes d’intérêt public

La section ci-dessous résume les enquêtes d'intérêt public en cours de la CPPM, ainsi que celles complétées par la CPPM en 2023.

Résumé d’une sélection de dossiers

La section ci-dessous résume une sélection de dossiers d’inconduite et d’ingérence traités par la CPPM en 2023.

Aperçu des principales recommandations de la CPPM

Contrainte budgétaire

Les dépenses réelles totales de la CPPM pour l’exercice 2022–2023 se terminant le 31 mars 2023 se sont élevées à 4 658 493 $. Le tableau ci-dessous montre la répartition des affectations budgétaires pour la période allant du 1^er avril 2023 au 31 mars 2024 :

En date du 31 décembre 2023, la CPPM prévoyait un excédent budgétaire global de 5000 $ et comptait au total 31 employés (14 dans les services corporatifs et 17 dans les opérations).

Cette année, la CPPM a connu une augmentation imprévisible de ses dépenses liée au nombre et à la complexité des plaintes.

En date du 31 décembre 2023, le nombre de plaintes pour inconduite a presque doublé par rapport à l’année précédente, et il y a eu une augmentation importante du nombre de plaintes reçues liées à l’inconduite sexuelle.

La responsabilité principale de la CPPM étant le traitement des plaintes, elle sera toujours confrontée à une incertitude quant au nombre et à la complexité des plaintes qu’elle traitera chaque année. Cela dit, l’augmentation significative du nombre de plaintes du public reçues cette année, ainsi que le nombre élevé d’enjeux importants avec lesquels la CPPM doit composer, notamment en ce qui concerne l’accès aux documents dont elle a besoin pour traiter les plaintes, ont mis à rude épreuve les ressources de la CPPM et entravé sa capacité à répondre aux normes de service attendues. En juillet 2023, la CPPM a soumis au ministère de la Défense nationale une demande de financement supplémentaire temporaire pour l’exercice 2023–2024, qu’elle a reçue.

Il y a eu une augmentation du coût des services de soutien internes reçus d’autres ministères fédéraux dans le cadre d’accords de niveau de service. Les coûts fixes représentent la moitié du budget de fonctionnement de la CPPM et augmentent chaque année en raison de l’inflation. Sur la base des projections actuelles, les coûts de fonctionnement et les coûts fixes devraient augmenter en 2024 et dépasser notre budget de dépenses principal (le seuil de référence de la CPPM).

Malgré ces augmentations des coûts fixes, le budget annuel de la CPPM est resté inchangé depuis 2013, ce qui entraîne un risque réel que la CPPM atteigne son point de rupture financière dans un avenir proche. C'est pourquoi, en novembre 2023, la CPPM a soumis au ministère de la Défense nationale une demande de financement permanent supplémentaire à partir de l’année fiscale 2024–2025.

Ministre de tutelle :

L’honorable Bill Blair, ministre de la Défense nationale

Administratrice générale :

M^e Tammy Tremblay, présidente

Portefeuille ministériel :

Portefeuille de la Défense nationale

Loi habilitante :

Partie IV de la Loi sur la défense nationale

Année d’incorporation / de création :

1998

Autre :

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613-947-5625 ou sans frais au 1-800-632-0566

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